Résumé
Les autorités publiques prennent régulièrement des engagements sur leurs trajectoires fiscales, annonçant des objectifs de réduction des déficits, de stabilisation de la dette ou de retour à l’équilibre budgétaire, et la divergence systématique entre ces engagements et les trajectoires effectivement observées est un phénomène largement documenté dans la littérature économique et politique, mais rarement mesuré de manière rigoureuse et opérationnelle. Cette divergence n’est pas simplement un écart de performance : c’est une dimension de la cohérence des politiques publiques qui conditionne leur crédibilité, leur capacité à former les anticipations des acteurs économiques et institutionnels, et in fine leur efficacité réelle au-delà des seuls outcomes macroéconomiques observés.
Ce papier propose de combler ce vide en introduisant une instanciation simplifiée du framework NAS/BCI dans un contexte de politique publique, en distinguant deux registres structurellement interdépendants dont la relation dynamique constitue précisément la dimension de cohérence que les approches existantes laissent sans mesure. Le registre indiciel est construit depuis les trajectoires macroéconomiques, traitées comme un langage non intentionnel décrivant l’état du système budgétaire à travers ses contraintes observables, dont la dette publique en pourcentage du PIB constitue l’indicateur synthétique central. Le registre comportemental est reconstruit depuis un corpus structuré d’événements politiques, décisions budgétaires directement exécutoires et actes discursifs engageants, traités comme des actes performatifs au sens d’Austin qui engagent une trajectoire et contribuent à former les anticipations des acteurs.
L’application empirique à la trajectoire fiscale française à travers cinq phases successives couvrant la période 1995-2024 démontre que ce gap est mesurable, non permanent et récurrent selon les cycles politiques et économiques, avec une divergence structurelle identifiée pendant les phases de consolidation annoncée, notamment 1995-2007, 2013-2017 et 2023-2024, et une convergence observée pendant les périodes de crise où les décisions budgétaires et les trajectoires macroéconomiques convergent naturellement, comme pendant la période 2008-2012.
Contexte et problème de recherche
La question de la cohérence des politiques publiques n’est pas nouvelle dans la littérature économique, mais elle y occupe une position paradoxale : largement reconnue comme déterminante pour la crédibilité des institutions et l’efficacité des politiques, elle reste rarement mesurée de manière opérationnelle et systématique, reléguée au statut de dimension implicite que les analystes évoquent qualitativement sans pouvoir la quantifier avec la rigueur que les dimensions plus directement observables comme la dette, le déficit ou l’inflation permettent d’atteindre. Cette lacune signifie que les débats sur la crédibilité des engagements fiscaux se déroulent sans instrument de mesure partagé, sur la base de jugements interprétatifs dont la reproductibilité et la comparabilité sont difficiles à établir.
Les approches existantes d’évaluation des politiques publiques souffrent de trois limitations structurelles. La première est l’évaluation par les outcomes sans référence aux engagements : les approches macroéconomiques traditionnelles mesurent les résultats observables des politiques, niveaux de dette, de déficit, d’inflation ou de croissance, sans les relier systématiquement aux engagements et aux annonces qui les ont précédés. La deuxième est l’analyse qualitative sans mesure systématique, qui produit des insights précieux sur les intentions et les contraintes des décideurs, mais sans les traduire en indicateurs mesurables. La troisième limitation est l’absence du cadre relationnel qui manque aux deux premières : la capacité à mesurer non pas les outcomes isolément ni les discours isolément, mais la cohérence de leur relation dans le temps.
C’est depuis ce triple constat que cette instanciation du framework NAS/BCI dans un contexte de politique publique a été développée, avec l’ambition de produire une mesure relationnelle de la cohérence qui soit à la fois théoriquement fondée dans la tradition autrichienne de l’analyse des engagements institutionnels et empiriquement opérationnelle sur des données publiquement disponibles.
Instanciation du framework dans un contexte de politique publique
Transposer le framework NAS/BCI d’un contexte de stratégie de marque vers un contexte de politique publique requiert une réinterprétation des deux dimensions du framework qui en préserve la logique relationnelle fondamentale tout en l’adaptant aux spécificités des données et des acteurs concernés, une réinterprétation qui constitue en elle-même une contribution méthodologique en démontrant que l’architecture duale du framework est suffisamment générale pour s’appliquer à des contextes d’action collective radicalement différents par leur nature, leurs contraintes et leurs parties prenantes.
Dans ce contexte spécifique, le NAS est réinterprété comme un score de cohérence du registre indiciel plutôt que comme un score d’alignement externe avec un environnement narratif de marché. Les variables macroéconomiques, et en particulier la trajectoire de la dette publique exprimée en pourcentage du PIB, sont traitées comme un langage indiciel non intentionnel qui décrit l’état du système budgétaire à travers ses contraintes observables. Une diminution de la dette en pourcentage du PIB est interprétée comme cohérente avec une dynamique de consolidation, tandis qu’une augmentation constitue une divergence par rapport à une telle trajectoire, et le NAS est défini comme un score directionnel pondéré par l’intensité de la variation observée.
Le BCI est réinterprété comme un score de cohérence du registre comportemental, reconstruit depuis un corpus structuré d’événements politiques sélectionnés pour leur impact structurel sur la trajectoire fiscale et leur formulation explicite dans des documents institutionnels publics. Ces événements comprennent les décisions budgétaires directement exécutoires, auxquelles est attribuée une intensité maximale, et les actes discursifs engageants, programmes de stabilité, lois de programmation pluriannuelle et annonces officielles de trajectoires budgétaires, auxquels est attribuée une intensité de 0,6 reflétant leur force performative au sens d’Austin. Le gap, défini comme la différence Gapt = NASt − BCIt, constitue la mesure synthétique de la divergence entre les deux registres, avec un seuil de robustesse εGap = 0,25 introduit pour distinguer les divergences analytiquement significatives des fluctuations marginales non interprétables.
Application empirique : trajectoire fiscale française 1995-2024
L’application empirique du framework à la trajectoire fiscale française sur la période 1995-2024 combine des données macroéconomiques issues d’Eurostat pour la construction du NAS et un corpus structuré d’événements politiques codés depuis des sources institutionnelles publiques pour la construction du BCI, une combinaison qui illustre la faisabilité du framework sur des données entièrement disponibles sans accès à des informations propriétaires ou confidentielles.
Les résultats quantifiés par phase confirment la non-linéarité de la cohérence fiscale française et la pertinence diagnostique du gap comme indicateur de cette non-linéarité. Sur la période 1995-2007, caractérisée par des engagements répétés de convergence vers les critères de Maastricht et de réduction des déficits structurels, le gap atteint sa valeur la plus élevée avec NAS à -0,73 et BCI à +0,67, produisant un gap de -1,40 qui signale une divergence structurelle forte entre une trajectoire indicielle défavorable et des engagements comportementaux orientés vers la consolidation. Sur la période 2008-2012, la crise financière produit au contraire une convergence parfaite avec un gap de 0,00, parce que la détérioration brutale des indicateurs macroéconomiques est accompagnée de décisions budgétaires expansionnistes explicites dont l’orientation est cohérente avec la trajectoire observée.
Sur la période 2013-2017, le gap remonte à -0,54, reflétant une divergence modérée entre des engagements de consolidation réaffirmés et une trajectoire indicielle qui ne les confirme pas encore. Sur la période 2018-2022, qui combine des réformes fiscales significatives et la réponse budgétaire à la crise sanitaire, le gap se resserre à -0,05, signalant une quasi-cohérence entre les deux registres malgré la complexité et la variété des événements couverts. Sur la période 2023-2024, enfin, le gap remonte à -0,60, reflétant une nouvelle phase de divergence entre des engagements de consolidation formalisés dans la loi de programmation pluriannuelle 2023-2027 et une trajectoire macroéconomique qui ne les confirme pas encore.
Implications pour l’évaluation des politiques publiques
Les résultats empiriques de cette instanciation ouvrent une perspective analytique qui dépasse le cas français et qui invite à reconsidérer fondamentalement la manière dont la crédibilité des politiques publiques est évaluée et suivie dans le temps. Le constat central est que la cohérence entre engagements et comportements observables n’est pas une propriété stable des institutions mais un processus dynamique qui se construit et se défait selon des configurations contextuelles identifiables, une observation qui transforme la crédibilité d’un attribut institutionnel évalué ponctuellement en une variable continue dont l’évolution dans le temps est aussi informative que son niveau absolu à un moment donné.
La récurrence du gap pendant les phases de consolidation annoncée, identifiée sur trois périodes distinctes de la trajectoire fiscale française, suggère que l’incohérence entre engagements discursifs et trajectoires observables constitue une caractéristique structurelle des politiques discrétionnaires plutôt qu’une défaillance ponctuelle corrigeable par des ajustements institutionnels. Cette lecture autrichienne de l’incohérence temporelle complète utilement le cadre de Kydland et Prescott en suggérant que le problème n’est pas seulement un problème d’incitations, mais aussi un problème de connaissance : les autorités publiques ne disposent pas au moment de leurs engagements de l’information nécessaire pour garantir leur cohérence future avec des trajectoires macroéconomiques dont l’évolution dépend de facteurs qu’aucun modèle de prévision ne peut anticiper avec une fiabilité suffisante pour justifier des engagements inconditionnels.
Les perspectives d’extension du framework s’ouvrent dans deux directions complémentaires. La première est thématique : l’application à d’autres domaines de politique publique, politiques climatiques, régulation de l’IA ou politiques de santé, dans lesquels l’écart entre engagements déclarés et comportements observables est également documenté qualitativement mais rarement mesuré de manière systématique. La seconde est comparative : l’application à d’autres contextes nationaux sur les mêmes périodes permettrait de distinguer ce qui relève de caractéristiques structurelles des politiques discrétionnaires en général de ce qui relève de spécificités institutionnelles françaises.
Contribution centrale : cette instanciation du NAS/BCI permet de traiter la cohérence des politiques publiques comme une variable dynamique mesurable, complémentaire des approches traditionnelles fondées sur les outcomes macroéconomiques.